政府如何依法管理媒体与网络

　　各类新闻媒体和网络媒体散播的海量信息已成为中国政治辩论的中心，也是各种势力操纵民意的工具。当前，各利益集团都在设法根据自己的立场来左右新闻报道、解释新闻事件，从而形成对自己有利的社会舆论和社会压力，影响党和政府的改革决策。本文就当前国内媒介风险、国外发达国家是如何防范媒体侵蚀公众和国家利益进行了论述，同时就如何正当管理好国内的媒体和网络提出了建议。 

　　今天，媒介和网络信息已经成为人民群众日常生活的永恒背景，网络传播的新闻更是公共生活和政治辩论的中心。但是，在今天的网络媒介环境里，无处无时不在的网络信息也给人类社会带来一系列风险。 

　　一、当前的媒介风险 

　　当前，媒介出现了一些值得警惕的问题，比如资本对媒体的渗透，新闻职业道德滑坡。在今天的媒介市场化和产业化的背景下，“人民群众”变成了“媒体消费者”。在资本操纵下，一些新闻报道出现了娱乐受众的倾向：一味满足收视率和发行量的需要而不顾人民群众的真正需要。资本渗透着媒体，甚至在一些重大政治问题上，从新兴媒体到某些官媒的网络版，其言论和新闻立场也经常出现舆论一律，受众变成“媒奴”。另外，移动技术和社交网络媒体带来的是对第一时间的狂热竞争，其结果伤害了新闻传播的职业道德，导致新闻质量的下降。 

　　舆论失去制动力，第一时间新闻暴政。网络新传播技术加速了新闻的采集报道速度，带来了第一时间新闻暴政和观点专制。互联网时代，人人都可以成为记者在网上发布消息，近年来的重大危机事件首发信息很多都是由网民现场首先发布出来的，广大网民的参与消解了传统媒体的权威性，传统媒体的滞后使得舆论引导能力受到挑战，尤其在紧急事件发生时，网上各种声音此起彼伏，谩骂声，愤怒的声讨声，很多时候，谣言充斥着网络，甚至达到失控的状态。美国《外交政策》称中国的网络舆论为“谣言人民共和国”。[1]在网络围攻和围观中，舆论失去制动力，导致第一时间新闻暴政。 

　　媒体成了各个集团斗争的战车。 在中国今天站在社会改革的十字路口的时候，媒体成了各种利益集团都想借重甚至利用的对象。一些利益集团培植自己的代言人成为舆论领袖，那些掌握媒体资源和话语权的舆论领袖引导人们去思考什么问题、怎么去思考这些问题。结果，利益集团的代言人和舆论领袖对关键事件和问题的片面观点，导致很多网民和群众对党和国家的误解或敌意。 

　　话语权深度分割中国社会，各集团在制造利己的“社会共识”。社会学家李强把改革开放后的中国人分为四个利益群体[2]：特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会底层群体。改革本身是社会利益结构调整，而利益结构的调整显然会使得一些集团或群体获得利益，同时会使得另一些集团损失利益。议程对立的利益集团在网络上进行舆论斗争，各个阵营制造有利于自己的舆情，利用其代言人制造虚假的社会共识。 

　　政府与人民群众在网络上的二元对立。 当前，由于政府官员腐败、社会贫富分化加剧等诸多问题，导致百姓仇官仇富的不满情绪严重，而今天政府的网管行政机构在重大事件中，引导舆论的手段欠缺，甚至对不利于自己的舆论进行“封”和“堵”，而不愿从政治传播角度分析其国内的政治因素，结果形成一种群众与政府二元对立的政治对抗。 

　　二、西方民主国家如何防范媒体侵害国家与公众利益 

　　今天，面对媒体已经出现的或者潜在的风险，如何确保新闻媒体能像教育事业和卫生事业等公共事业那样，为社会提供均等化新闻与言论服务？媒体公共性的基本原则是各个阶层的民众在重大议题上的知情权、在各类主流媒体上的民主表达权和平等对话权。媒体上的平等权利体现在无论是在传统主流媒体上，还是在新兴媒体上，任何人都是平等的理性对话成员。 

　　西方国家长期以来普遍采用的几种媒体制约手段[3]：1）执政者通过国家干预制约。但是要尽可能避免通过行政制约对媒体公开压制。行政制约媒体负面效果极大；2）商业利益制约。利用资本关系的错综复杂，采取更为隐蔽的控制手段。比如，通过广告来制约媒体。今天广告制约效果日益强化，很多广告客户通过各个公关公司开始直接参与新闻报道的制作中；3）新闻源制约。有权势的新闻源凭借发达的信息传播手段，能够对新闻报道获得强大的控制力；4）媒体从业人员资格认证；5）建立媒体问责制。通过建立独立的监督媒体的第五种权力机构，来制裁违背新闻准则的媒体；6）新闻生产的社会控制。指控制新闻意识形态内容和新闻编辑部的社会力量。 

　　在现代社会，国家对媒体的权力制衡主要是制定法律、新闻政策和行政规章管理媒体活动。一般认为，西方国家的有关法律涉及到出版发行乃至编辑、制作的各个方面，总体上看比较健全和完备。其主要的法律法规体现在以下方面[4]： 

　　（1）保障出版自由。该制度主要在宪法中和出版法中予以规定。其中，法国1791年制定的第一个宪法中就附有1789年法国大革命立宪会议所通过的《人权宣言》。该宣言规定，“思想与意见的自由交换，为人类最宝贵的权利。因此，每一个公民都享有言论、著作和出版自由。但在法律限制内，须担负滥用此项自由的责任。”[5]英国《大宪章》、《权利请求法案》、《权利法案》都对公民享有的言论和出版自由有所规定，同时也对公民应尽的义务和职责作出规定。美国1791年实施的《宪法》第一修正案规定：“国会不得制定法律确立宗教或禁止信教自由，剥夺人民言论或出版自由，剥夺人民和平集会并向政府申诉请愿的权利。”[6] 1948年，联合国新闻自由会议通过决议，在肯定“人人应有思想自由和发表自由”的同时，列举了数条禁止公开发表的内容：（1）国家安全秘密；（2）意图煽动他人以暴力推翻政府制度或扰乱治安者；（3）意图煽动人民犯罪者；（4）发表不洁或有害于青年的文字、或供青年阅读的出版物者；（5）妨害法庭审判公正进行者；（6）侵犯著作权、艺术权者；（7）意图损害他人名誉或有害他人而无益于公共者；（8）违反职业上、契约上关系或其他法律关系而产生的法律责任者，包括泄露因职业上或官方资格而获得的机密消息；（9）有意欺骗者；（10）损害人民、国家间友好关系的虚构或曲解新闻者。如果违反这10条规定，必须受到法律上明确规定的惩罚。 

　　（2）保护隐私。西方发达国家法律对隐私特别注意保护。法国的《刑法》和《民法》对私生活的保护都有所规定。1970年修改的《刑法》规定有这样的内容：当某人处于自己生活的空间时，未经本人同意，任何人使用器械偷听、录音、录像等行为均要受到处罚。通过新闻出版途径披露这方面内容也是不允许的。媒体在制作音像节目时，如果涉及到了某人的讲话录音或场景录像，需要将这些不同的内容合成一体以增强艺术效果时，如果未经当事人同意，必须特别地予以说明。美国《重申民法（第二版）》规定：“公布他人私生活有关情况，如属下列情节，就要对侵害隐私负法律责任：a、公布后对他人极具冒犯性；b、材料不属合法的公众关切之内容。” 

　　（3）禁止诽谤。西方国家这方面的法律制定得非常严格。法国的法庭对诽谤、污辱的定义是：所谓诽谤就是指有针对性地危及某人或某个实体的名誉、声誉的评论和指责，并且这种评论和指责是公之于众的。所谓污辱，是指毫无掩饰地使用辱骂的词句表达作者抨击或蔑视的态度。法国在这方面的法律应用并非一视同仁，如果诽谤、污辱的对象属于下列范围，肇事者将受到严惩：一是政府各部部长、议员、被选举人、公务员、行政司法机构、法庭、陆军、海军、空军以及其他公共管理机关；二是任何个人、团体、民族、宗教信仰。英国专门制定有《诽谤法》。该法规定任何书刊不能有诽谤他人的内容。 

　　（4）保守秘密及维护国家利益的法律。任何出版物不得泄露国家机密，不能损害国家利益，这是所有西方国家都在法律中规定的，有的国家甚至在若干个法律中都有规定和涉及。如美国有《国家保密法》，英国有《官方机密法》；瑞典和法国在其各自的《出版自由法》中都有规定，法国还在其《刑法》中有所规定。法国的《刑法》中有下列要求：禁止出版和传播未经政府许可公开的军事情报和为了国家安全而由政府掌握的各种文件、物品等档案资料。法国1978年制定的《自由接近行政文件法》规定：所有人都有权查阅所有的官方文件。但是，在以下8种情况下不得查阅：政府或其他执行机构的秘密文件；有关国防和外交事务的秘密；有关金融和政府信用及国家和公共安全的文件；未经有关机构允许的有关预审的事务；有关个人私生活的材料；商业和工业贸易秘密；与有关机构调查消费或税收有关的材料；法律规定的其他秘密。西方大多数国家为了维护国家和公众的利益，都制定了有关新闻界和政府关系的法律。1989年制定了新的《政府秘密法》，涉及5个领域：执法、外国政府提供的秘密信息、国际关系、国防、安全和情报。该法令禁止媒体泄漏有关这些领域的任何新闻，记者也无权以维护公众利益的理由，泄漏这方面的信息。2000年，英国政府提出修改《反恐法》，修正案规定，当发生了“为了政治、宗教和意识形态目的，使用严重的暴力攻击人或财产，或者暴力恐吓或强制政府、公众或群众”的事件，记者不仅知情不向政府举报，反而报道这种暴力行为，将依据第18条款，视为犯了恐怖主义罪。1912年建立的“国防咨询通知制度”至今仍然被各个媒体严格执行。这个制度规定，一旦国防、报纸和广播委员会发出通知，总编们将被要求实行新闻审查。这方面的通知涉及领域包括英国军队的行动、部署、实力、核工业设施、紧急状况下的地下石油储量等。1995年4月，澳大利亚外交部部长以维护国家利益为由，禁止多家媒体有关该国情报部门窃听中国外交官员的新闻报道。 

　　（5）保护社会秩序不受危害。西方国家的法律中普遍规定，严禁煽动暴力、推翻合法政府。美国的《间谍法》和《史密斯法》，法国的《出版自由法》、芬兰的《芬兰出版自由法》、瑞典《出版自由法》、日本的《破坏活动防止法》等都对此有所规定。这些法律在这方面的规定主要包括以下几个方面：A、不得鼓吹、劝导、教唆以武力、暴力摧毁、推翻政府；B、不得煽动武力攻击本国法律；C、不得邮送鼓吹叛国、暴力、武装反抗的出版物；D、不得煽动凶杀、抢劫、纵火；E不得出版假新闻扰乱公共秩序；F、不得攻击国王和政府首脑及政府各部门负责人或其他政府官员；G、不得干扰大选投票；H、不得干扰军队活动，煽动军队通敌；I、不得伤害外国国家元首和外交官员。法国1789年颁布的《人权宣言》中的第11条被认为是规定法国新闻法的一般性原则。《人权宣言》第11条规定：“思想与意见的自由是人类最宝贵的权利。每个公民都享有言论、著作和出版自由，但在法律限制内，须担负滥用此项自由的责任。”法国的《出版自由法》规定新闻出版物不得“直接煽动凶杀、抢劫和纵火或煽动从事刑法第75条至101条所规定的妨害国家安全的罪行”。不得“侮辱共和国总统”，不得故意“出版或复制错误的新闻，捏造、伪造或谣传新闻”，不得“损害其他个人或团体的名誉和声望”。法国相关法律还规定，办报人必须是法国籍，使用真名；被报道对象有权对报道的内容进行答辩，对此答辩报纸必须在3天内刊登、杂志在下一期中刊登。 

　　（６）利用法律手段管理互联网[7]。作为最早对互联网内容进行约束和管理的国家，美国一直在探索有效管理互联网的方法。自1978年以来，美国先后出台130多项涉及互联网管理的法律法规，包括联邦立法和各州立法。奥巴马上任后，推进网络安全评估并制定美国新的国家信息安全战略，2009年公布了《美国网络安全评估》，同年年底成立了全国通信与网络安全控制联合协调中心，协调和整合国防部、国土安全部等下属6大网络行动中心的信息，以提供跨领域的网络空间发展趋势判断能力，分析并上报全国网络空间的运行状况。2010年2月，美国众议院以压倒性多数通过了《2009网络安全法》，该法案给予总统权力“宣布网络安全的紧急状态”，允许“关闭或限制事关国家安全的重要信息网络”。美国国会还陆续通过了《保护网络资产法案》、《信息安全与互联网自由法》，在监管互联网方面给予总统和联邦政府更多授权。2011年又分别发布了《可信网络空间身份标识国家战略》和《网络空间国际战略》。 

　　俄罗斯十分重视信息安全领域的法律法规，并以此界定互联网行为，明确政府部门职责。《俄罗斯联邦宪法》把信息安全纳入了国家安全管理范围，在此基础上制定颁布了《俄联邦信息、信息化和信息网络保护法》，以此规范俄互联网行为。俄将《俄联邦国家安全构想》、《俄联邦信息安全学说》和《2020年前国家安全战略》等法律文件作为信息安全的政策指导，以《俄联邦大众传媒法》、《俄联邦计算机软件和数据库法律保护法》、《俄联邦保密法》、《俄联邦著作权法》、《俄联邦通信法》等部门法为主要执法依据，以专业机构和地方政府的相关措施作为网络管理补充，形成了多层级信息安全法律体系。 

　　英国政府正试图推动议会通过立法对互联网采取更为严格的管理办法。新的管理办法包括：警察和情报部门能够在特定情况下获取通信数据，以调查严重犯罪和恐怖主义，保护公众安全；允许互联网服务供应商及电信公司安装硬件，储存通信数据长达一年。新立法还要求社交网站保留用户相关信息记录，以备查询。英国政府推动的网络管理法案都是在法律框架下进行的，并考虑照顾到网络使用者的隐私权。根据公布的草案，警方及其他机构在没有被授权情况下不得查阅电子邮件及手机短信的内容，相关数据保存的上限不得超过12个月，禁止非授权进入个人邮箱等，同时强化独立监督机制，设立审理委员会负责处理投诉工作等。 

　　三、有关对媒体和网络进行正当管理的建议 

　　在今天资本渗透的网络媒体环境中，制约媒体滥用权力的难度体现在：1）媒体新增的权力，特别是话语权和议程权，足以进行政治与社会动员，反击任何制约政策与法律；2）媒体从业者的责任——对商业压力的责任大于对社会的责任。媒体从业者更乐于服从媒体的压力，而不是服从其它压力；3）网络投资者和经营者会不惜一切代价来保护自己的利益。 

　　今天，政府的网管机构在重大事件或谣言中，或者沉默，或者是“封”“堵”，这些都可能造成网民对政府的不满甚至政治对抗，因此，政府需要提高网络管理的智慧和手段，增强网络舆论引导的能力。为此建议如下： 

　　政治公开与透明。党要尽快化解网络舆论上“政府”与“人民”的二元对立格局。未来的改革必须走群众路线，打破少数精英在改革上的话语霸权和暗箱作业。在媒体上能听到人民群众就改革问题发表的声音，特别是媒体要增加报道底层群众的改革意见，在媒体上发表改革建议的学者要具有意见上的广泛代表性。应提高各项改革政策的酝酿和出台的政治透明度，在媒体上要公开决策程序和决策人员背景，以便增进公众对改革决策公允性的信心。确保国家的各项改革政策是代表了最广大人民群众的根本利益，最终实现共同富裕。 

　　确保媒体的公共事业属性[8]。媒体公共性的基本原则是各个阶层的民众在重大议题上的知情权、在各类主流媒体上的民主表达权和平等对话权。媒体上的平等权利体现在，无论是在传统主流媒体，还是在新媒体上，任何人都是平等的理性对话成员。面对中国媒体公权被资本侵蚀的现实，党要确保新闻媒体能像教育事业和卫生事业等公共事业那样，为社会提供均等化新闻与言论服务，保障最广大的人民群众的知情权、意见表达权、人民的意见对公共政策的塑造力和影响力。 

　　改革方向不被媒体议程左右。主张改旗易帜的人在社会上只占很少一部分，但其中的一些人掌握媒体和网络话语的生杀权。他们一旦发现网上群众意见不利于自己时，就会想方设法用最快的速度封锁不同声音，以凸显他们才是代表未来的强大集团。但是，中国共产党不是任何派别和利益集团的代表，是全中国人民根本利益的代表，中国政治体制改革是确保中国共产党不退化为派别和利益集团的代表，把党对政府在价值取向和大政方针上的监督变成人民对政府监督的一种形式。国家的改革要从惠及中国最普通老百姓利益的目标出发，不被资本控制的媒体议程左右。 

　　党和国家需要更真实和完整的网络舆情。目前，向中央各部门报送舆情的机构很多。各利益集团也都在试图向中央呈送有利于自己政治议程的舆情报告，从内部影响高层。为确保党中央获得更真实和完整的网络舆情，对网络信息内容的监管和删除工作必须受到监督，应由全国人大而不是被舆论监督的政府机关依法成立网络信息专家小组，就有关机关提出的微博网站或关键词封堵名单进行审议，并把审议结果公布在国家的相关网站上，防范各级政府把网管工作变成对付人民群众网上监督的“反监督武器”。 

　　保证网络对政府的舆论监督作用。党要保证网络舆论对各级政府，包括对中央政府的舆论监督作用。当前对各级政府最有威慑力的舆论监督来自网络。从长远发展看，党在管理上不应该把网络媒体从传统媒体中分开。如果党不去与网络里的人民群众发生直接联系，政客就会通过利益集团的资助，在网络里拓展自己政治疆域和政治权力，而利益集团和它们资助的媒体集团又通过与政客的关系为自己的利益寻求政治上的庇护。从长期看，这会给高层带来发生分裂的政治风险。 

　　保障人民群众的知情权和话语权。放开言论，让社会各阶层发出成比例的声音，党要尽快放开国内的微博言论，听到各个阶层真实的政治诉求，尽快形成党执政的新的群众基础，找到党在国内的真诚的政治同盟者。只有社会不同阶层的人民群众的呼声在媒体上合乎比例地自由表达，党的高层方能准确了解民意，真实把握中国社会现状和民心趋势。党和政府还须考虑出台政策和资金，帮助那些没有资金创建报纸、频道、网站的弱势群体，帮助他们创建媒体平台，使党和政府听到广大中下层群众的改革诉求。 

　　加速媒体权力的透明化。今天的媒体拥有强大的政治权力去影响决策、影响政治结果。媒体拥有过高的政治权力就会变得跟任何不受监督的权力一样，带来另外一种权力腐败——制造虚假新闻和媒体事件愚弄人民。媒体领导人要政治透明化、个人信息公开化。由于党是代表全中国人民利益，不为任何利益集团服务，从媒体改革的长远目标看，党应该把主流媒体改革成为一个为人民服务而不是为资本服务的公共部门。媒体领导人的任命要由各级人大审议任命。 

　　政府高层网管的权力透明化。政府高层网管要像法院和检察院负责人那样，须经过各级人民代表大会审议和任命，并定期更换。政府高层网管人员的个人社会关系要公开并定期更新；严禁政府高层网管参与党内和国内任何政治派系活动；严禁政府高层网管与商界、媒体发生任何个人和商业上的联系；严禁政府高层网管负责人参加任何社会团体、群众组织、大学兼职。 

　　各类改革游说集团活动透明化。制定公开的监管政策，确保公众监督政府决策不受国内外媒体、国内外游说团体、外国政府、华尔街财团和国际公关公司设置的改革议程左右。